住房公积金制度经过30多年的探索实践，发挥了举世瞩目的重要作用；同时，在发展中长期得不到解决的一些体制机制问题，也逐渐被公众关注并呈现出越来越明显的制约作用。

住房公积金制度改革的技术方案还未确定。本文认为，住房公积金制度在群体覆盖范围、重点保障对象和标准、资金使用方式等方面很有研究价值。住房公积金制度重点覆盖中低收入群体，更高质量提升居民居住水平；保障居民基本住房消费需求，通过更精准供给资金发挥公共政策作用；探索参与保障性租赁住房建设，实现制度转型发展等问题，本文将逐一加以分析和探讨。

一、现状问题要求转型发展

（一）人口现状

1.低生育率下已建制群体购房需求不足。据统计，2020年我国总和生育率跌破人口稳定警戒线至1.3，创43年来新低。远低于人口稳定保持标准（2.1），进入全球低生育率的国家行列。人口是房地产长期发展趋势和市场状况的决定因素，低生育率下将出现住房（新建）需求不断萎缩趋势。住房公积金制度作用如何发挥，长期定位于通过大量发放低利率的个人住房贷款彰显制度政策作用应有改变。住房公积金制度的改革完善和深化发展，在支持住房消费层面需要转向租购同策支持甚至以支持租赁为主的作用定位（通过购买存量住房转化为保障性租赁住房或直接建设实现）。

2.巨量流动的新市民有大量的住房需求。随着中国特色社会主义市场经济的不断发展，国内人口流动频繁且群体数量增速明显。2020年，我国流动人口总数高达3.76亿，同比增长69.73%。如何解决好流动人口的居住问题，是其能否顺畅流动和稳定生活的重要保障。从发展现状来看，以流动人口为代表的新市民群体，长期是住房公积金制度的覆盖薄弱面和缺位处。将巨量的流动人口纳入住房公积金制度保障范围，进而解决其住房问题、提高其居住水平，是进一步发挥住房公积金制度“提高城镇居民居住水平”任务的重要方向。

（二）住房现状

人民银行调查统计司《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》显示，我国城镇居民家庭的住房拥有率为96.0%，有一套住房的家庭占比为58.4%，有两套住房的占比为31%，有三套及以上住房的占比为10.5%，户均拥有住房1.5套。据此分析，从住宅数量结构角度来看，三套及以上住房的家庭拥有全部住宅的20%，两套住房的家庭拥有全部住宅的40%，有一套住房的家庭拥有全部住宅的40%。即在居民住宅市场中，投资性购房（二套房及以上）占比超过30%。

基于此，住房公积金制度在践行“房住不炒”要求，助力城镇居民解决住房问题时，既要精准识别家庭住房拥有情况，通过精准的、差异化的供贷政策，坚决抑制投机性购房行为，部分保障改善性购房需求、全力保障刚性购房融资；又要关注存量房状况，通过精准的使用政策促进存量房流入住房买卖和租赁市场。

（三）发展现状

1.覆盖范围不广。2020年，全国住房公积金实缴人数达到15328万人。有学者认为，我国的住房公积金系统时至今日已经成为世界上规模最大的政策性住房金融系统。但与巨大的体量不相称的是，住房公积金制度在城镇就业人口（46271万）中的覆盖率仅有33.15%。同时，从参缴职工群体分布来看，49.96%在行政事业单位、国有企业等“体制内”单位就业。以上可得，大量的非公经济组织从业人员游离于制度之外。住房公积金制度的长盛不衰，需要从仅有少数人参加的“小圈子”，发展成为覆盖所有劳动者的“大制度”。

2.业务边界不清。“将住房公积金视为财富的二次分配毫不为过，符合社会和谐要求的二次分配应该着眼于缩小不平等”。然而，与这一目标有所背离的是：住房公积金贷款政策制定普遍遵循“以存定贷”和“群体差别”，低收入家庭较难通过低利率贷款融资分享制度红利；由于与商业贷款的业务边界不清晰，低利率“挤出效应”将有限的资金一部分用在了本应由市场解决的范围。如前所述，住房公积金制度“提高城镇居住水平”应着眼于中低收入人群。公、商贷业务边界不清晰问题，应有深入研究。

3.效益分配不优。从计提和使用实际来看，全国住房公积金增值收益截至2020年已累计提取城市廉租住房建设补充资金4692.16亿元，累计提取贷款风险准备金2488.07亿元。巨量的增值收益未反哺参缴职工，与住房公积金“封闭运行、互助使用”相左。另外，贷款风险准备金大量计提却基本处于“零使用”状态，不仅容易产生廉政风险，且制约了资金经济社会综合效益的更大发挥。

4.行业定位不明。新的住房制度要求“房住不炒”和“租购并举”，住房公积金领域需要有前瞻性的研究、有针对性的安排。“房住不炒”要求住房公积金制度对中高收入群体、对购买大面积和多套住房等行为作出回应，“以存定贷”和“群体差别”等规则需要再调整。另外，行业对住房公积金制度定位仍有一定偏差，参缴后贷款是制度最大甚至唯一作用的认知较为普遍。无差别全力保障缴存人所有贷款需求成为不少城市中心的价值追求，以致在租赁住房领域的探索少有内生动力。

二、时代要求指明改革路径

（一）紧跟国内大循环战略

1.房地产是国内大循环的重要支柱。在国内外环境发生显著变化大背景下，为推动我国开放型经济向更高层次发展，党中央提出“双循环”新发展格局，并明确以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的战略部署。2020年统计数据显示：房地产开发投资占全社会固定资产投资比重达26.83%，间接拉动GDP约7.5万亿元，约占当年GDP的7.4%。作为国民经济的重要支柱，房地产业的平稳健康发展直接关系国家“双循环”发展格局构建。

2.改革应聚焦房地产平稳健康发展。2021年，全国商品房销售面积和金额指标一路下行，全年增速分别从一季度的63.8%和88.5%下降至1.9%和4.8%，房地产市场趋冷明显。住房公积金改革应通过践行“加强预期引导，探索新的发展模式”，聚焦住房消费新群体（新市民）的覆盖、住房消费新领域（保障性租赁）的开发等方式释放合理住房需求、稳定住房消费。

（二）融入新时代住房制度

1.租购并举是新住房制度重要内容。2020年5月，中共中央、国务院在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中提出“要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。2021年中央召开经济工作会议，又特别提到“坚持租购并举，加快发展长租房市场”。可见“租购并举”政策，在新住房制度中的重要地位。

2.改革应聚焦租购并举、以租为主。保障性租赁住房受制于投入大、投资收益低、回报周期长等问题，市场开发主体在资本逐利作用下天然不会太感兴趣。应充分利用住房公积金资金体量大、使用成本低、存储周期长等优势，更加积极投放保障性租赁住房领域，以多渠道组织资金（住房公积金本金、增值收益和住房公积金债等）参与保障性租赁住房建设和投放的方式，助力我国尽快构建新型住房制度。

3.保障性租赁住房应按居住标准投放。建设和投放“租得起、住得好”的保障性租赁住房，是构建“租购并举、以租为主”住房制度的关键。目前，住房和城乡建设部已相继明确新的住房制度下有关居住标准（底线标准：13㎡/人，提升标准：20—30㎡/人，舒适标准：30—40㎡/人）、住房类型（公租房、保障性租赁住房、共有产权房、商品房）和主要任务（大力发展保障性租赁住房）等内涵，为住房公积金制度进入保障性租赁住房领域提供了技术标准。

（三）关注共同富裕远景目标

1.住房是居民家庭资产的重要组成。数据表明，我国城镇居民家庭住房资产占家庭总资产的59.1%，占家庭实物资产的74.2%，是家庭财富的重要构成部分。通过相关扶持政策让更多的中低收入家庭拥有自住住房，进而提高资产数量、优化家庭资产结构，是实现共同富裕的重要路径。

2.应聚焦提高无房家庭住房拥有率。如前所述，我国家庭住房拥有率呈现出不平衡局面，部分中低收入城镇居民家庭处于无房状态，遑论新市民家庭。实现共同富裕远景目标，其核心是提高居民家庭财富拥有量，这一过程绕不开家庭对自有住房的获取。住房公积金制度改革应聚焦该目标，通过更加精准的供贷政策（全力保刚需、部分保改善、杜绝投资投机等）、助力购买共有产权房和长租转自有（类似新加坡组屋出售）等方式，逐步提高家庭住房拥有率。

三、发展对策要求与时俱进

（一）将新市民纳入制度覆盖范围

吸纳新市民参与，是住房公积金实现从“小圈子”到“大制度”跨越的必由之路。目前，在住建部的统一部署下，不少城市正在试点。新市民建制少有国家支持，住房公积金制度如何可持续、更广泛覆盖新市民还要有更大利益、更具刚性的制度安排。

1.出台税收支持政策引导小微企业建制。吸引以中小微企业为中坚力量的市场主体建制，国家在税收政策上应出台相关支持措施。具体操作上，可参考所得税改增值税抵扣模式，由纳税企业凭借有效的住房公积金缴存凭证，按单位缴交金额的一定比例到当地税务机关冲抵应缴税款。

2.以灵活的缴存使用政策引导个体参缴。一是发放缴存补贴。新市民个体建制缴存，可以参考精准扶贫理念，对“双困”家庭给予一定的缴存补贴。二是提供平等使用机会。新市民个体参缴后，其提取、使用与单位缴存职工同等适用相关政策。同时，考虑该群体建制目的，应探索建立缴存时间、缴存金额、贷款使用和购房情况等条件的贷款计算模型，鼓励多种路径（如按一定标准补缴）尽早和尽快进入制度并取得资金使用资格。

3.鼓励较长期和高水平缴存做大资金池。新市民建制和保障性租赁住房建设，需要更多更大的资金支持。缴存人建制后长期没有提取和贷款记录的，可通过建立住房公积金“零使用”补偿机制（根据不同缴存年限分类分标准实施）吸引该群体长期缴存，进而有效做大住房公积金资金池。

（二）向缴存人更精准投放使用资金

虽然稳定住房消费是畅通国内大循环的重头戏，但住房公积金制度在稳定住房消费中应摒弃大水漫灌思维，通过更精准的资金投放助力房地产业健康发展。具体而言，是要在精准供贷已建制职工、支持新市民建制和多渠道参与保障性住房建设等三个方面，按照4：3：3的结构投放资金。

1.四成资金差异化满足已建制群体需求。改革住房公积金制度应稳住已建制群体基本盘，该群体的资金使用需求必须得到有效（但必须是精准的）保障。住房公积金贷款相较商业银行有更低的利率，其挤出效应吸引已建制群体有很强的申贷意愿。如何改革，公商贷业务边界必须进一步明确。一是限制高收入群体通过低利率贷款拉大贫富差距。二是通过差别化出资（利率）引导各阶层不同程度分享制度红利。

以2020年全国住房公积金贷款资金规模（13360亿元）测算，若40%（约5300亿元）投放到保障已建制群体购买自住住房，加上商业配套贷款、借款人首付款支出以及后期装修费用，总计超过每年1.6万亿级消费规模（“十四五”期间可达8至9万亿）。

2.三成资金用于新市民参缴制造新增长点。新市民群体住房拥有率低，通过资金和政策安排（以专项资金、定向支持、硬性指标的方式实现），可有效培育住房消费领域新的增长点。

在已建制群体同等使用政策下，若30%（约4000亿元）投放到支持新市民群体购买自住住房，加上商业配套贷款、借款人首付款支出以及后期装修费用，总计可达每年万亿级消费规模（“十四五”期间可达5至6万亿）。

3.三成资金用于保障性租赁住房建设。住房公积金有资金体量大、使用成本低、存储周期长等优势，与保障性租赁住房投资大、收益率低、回收周期长等特点高度吻合。住房公积金参与保障性租赁住房建设，既有利于弥补市场主体积极性不够问题，又能有效提高住房公积金资金使用效率。

如何创新住房公积金支持保障性租赁住房建设，重点解决包括新市民在内的中低收入家庭阶段性住房困难。一是项目贷款。二是市场收购。三是直接建设。通过住房公积金增值收益或本金直接建设保障性租赁住房，租金回报率等于或略高于住房存贷款利差即可。同时，允许公积金中心在不改变公租房性质的前提下转让产权，收回投资。

若每年投入30%左右的可贷资金（约4000亿元）到保障性租赁住房领域，集中建设或购买一居室、两居室和建筑面积60㎡以内的住宅（保证租得起、买得起、住得好）投放新市民和中低收入家庭，能在培育和发展租赁市场中实现住房公积金保值增值。以2021年全国住宅销售均价（10218元/㎡）和50㎡/套测算，“十四五”期间可购买超过391万套存量住房用于保障性租赁（若部分用于建设，因其成本低于市场销售价格，房屋套数将会更多）。

4.坚持因城施策夯实城市政府主体责任。本文提出按4:3:3结构支持已建制群体使用需求、新市民住房消费和保障性租赁住房建设的改革措施，应在坚持因城施策和城市政府负总责的框架内实施。具体操作中，各地应根据本地新市民人口数量、房地产市场发展程度以及保障房建设规模等指标，合理设定结构比例并动态调整。以期住房公积金制度在促进当地房地产市场健康平稳发展的同时，实现资金使用综合效益最大化。

（三）朝向公共政策定位配套改革

随着住房公积金贷款发放额屡创新高，存量贷款规模越大，贷款管理的工作量和难度也越来越大。同时，随着贷款政策的精准实施，住房公积金贷款对象将绝大部分为首套房、首次贷的中低收入家庭。借款人可能更多因为收入不稳定、抗风险能力差等原因断供，贷后管理难度大。另外，住房公积金贷款抵押物，多为家庭唯一住房。逾期呆损贷款抵押资产诉讼、处置难度大。配套政策要凸显住房公积金的公共政策要义。一是通过贷款利率折扣或缴存补贴等方式，向中低收入家庭倾斜。二是正确认识灵活就业人员贷款风险，通过提高贷款风险容忍度，来对冲该群体工作不稳定、收入波动大、抗风险能力弱等群体风险。三是畅通贷款风险准备金的使用途径，探索贷款风险准备金的使用规范和审批权限下放到设区城市（可由财政部门审核，住房公积金管委会审定）。四是建立特殊情况下的救助机制，即抵押物损毁灭失，借款人意外死亡或严重伤残丧夫劳动能力的，可豁免部分或全部贷款本息。

四、结语及展望

住房公积金制度在新时代实现转型发展，要求在新时代住房制度框架内，与其住房保障和住房金融属性更大程度契合，要求更大发挥其经济社会综合效益。同时，在转型发展中实现保值增值，是住房公积金经营作为金融活动的重要要求。

当下至建国100周年的未来30年发展，住房公积金制度既要解决好发展任务中的不平衡、不充分问题，让更多的新市民、中低收入家庭分享发展红利；又要具备新发展理念、融入新发展格局，在融入双循环战略、共同富裕远景中彰显制度作用。未来，住房公积金制度可研究朝向全民福利制度发展，在深度渗透居民生活中永葆制度生命和活力。

作者：贺国胜 张云 邓勇强 黄建忠

 转载自：住房在线